Prefeito de Porto Velho é condenado por doação ilegal de área pública

O prefeito de Porto Velho, Roberto Sobrinho (PT) foi condenado nesta sexta-feira por irregularidades cometidas com a doação de um terreno ao Sindicato dos Taxistas da Capital. A sentença da juíza Inês Moreira da Costa, da 1ª Vara da Fazenda Pública diz no entanto que ele perde a função pública e terá suspenso os direitos políticos somente com o trânsito em julgado da decisão. A municipalidade vai ter que recuperar a área doada, localizada no Conjunto Santo Antônio.

Segundo denúncia do Ministério Público, o local, conforme o plano diretor do Município, é cadastrado como área de equipamento comunitário do conjunto habitacional Santo Antônio. CONFIRA PARTE DA DECISÃO:

Consta dos autos que, mesmo com parecer contrário da Secretaria Municipal de Regularização Fundiária - SEMUR (fl. 140, de 19/04/2010), em 20 de abril de 2010 o Sr. Roberto Sobrinho encaminhou a Mensagem n. 12/2010 aos membros do Poder Legislativo, acompanhada do Projeto de Lei n. 04, onde menciona que "a aprovação do Projeto de Lei, ora apresentado a esta Casa Legislativa, reveste-se de importância social, visto consolidar mais uma parceria que tem o Município de Porto Velho com a categoria dos taxistas, dos transportes escolares, transportes turísticos e fretamento do Estado de Rondônia." (fl. 141).

A investigação do Ministério Público teve início com um requerimento protocolizado em dezembro/2009 noticiando a ocorrência de invasão de terras públicas realizada pelo Sindicato dos Taxistas em desfavor dos moradores do Conjunto Santo Antônio, pedindo providências uma vez que a área foi destinada para área verde do Conjunto.

Consta dos autos que, mesmo com parecer contrário da Secretaria Municipal de Regularização Fundiária - SEMUR (fl. 140, de 19/04/2010), em 20 de abril de 2010 o Sr. Roberto Sobrinho encaminhou a Mensagem n. 12/2010 aos membros do Poder Legislativo, acompanhada do Projeto de Lei n. 04, onde menciona que "a aprovação do Projeto de Lei, ora apresentado a esta Casa Legislativa, reveste-se de importância social, visto consolidar mais uma parceria que tem o Município de Porto Velho com a categoria dos taxistas, dos transportes escolares, transportes turísticos e fretamento do Estado de Rondônia." (fl. 141).

O Projeto de Lei n. 04, de 20/04/2010, foi aprovado pela Câmara Municipal e transformado na Lei n. 1890, de 30/06/2010, a qual "dispõe sobre a desafetação e doação de lote de terras urbano localizado na área de equipamento comunitário do Conjunto Habitacional Santo Antônio".

Posteriormente, o mesmo Requerido expediu o Decreto n. 11.709, de 07/07/2010, destinando-o aos empreendimentos e atividades próprias do SINTAX. Esta Lei Municipal é ato normativo de efeito concreto, de modo que é possível sua invalidação pelo Poder Judiciário através da presente Ação Civil Pública, encontrando-se o Ministério Público devidamente legitimado.

A Lei n. 6.766/79, que dispõe sobre o parcelamento do solo, impõe ao Poder Público o dever de preservação e recuperação dos espaços livres, praças, áreas verdes e institucionais componentes do meio ambiente urbano, bens do patrimônio público e social. Poderia ter sido implementado, pelo Município, melhorias para o Conjunto Santo Antônio, como a implantação de uma praça, uma quadra esportiva, uma área verde, para as famílias terem lazer e entretenimento sem ter de pagar por isso, haja vista a escassez de áreas públicas, não só no bairro, mas em toda a cidade de Porto Velho.

A Lei 6.766/79 assim dispõe:

Art. 4º. Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes requisitos:
(...)
§ 1º A legislação municipal definirá, para cada zona em que se divida o território do Município, os usos permitidos e os índices urbanísticos de parcelamento e ocupação do solo, que incluirão, obrigatoriamente, as áreas mínimas e máximas de lotes e os coeficientes máximos de aproveitamento. (Redação dada pela Lei nº 9.785, de 1999)
§ 2º - Consideram-se comunitários os equipamentos públicos de educação, cultura, saúde, lazer e similares.
(...)
Art. 17. Os espaços livres de uso comum, as vias e praças, as áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial descritivo, não poderão ter sua destinação alterada pelo loteador, desde a aprovação do loteamento, salvo as hipóteses de caducidade da licença ou desistência do loteador, sendo, neste caso, observadas as exigências do art. 23 desta Lei.

Pela leitura desses artigos, chega-se à conclusão de que certas áreas definidas em projeto de loteamento (áreas verdes e áreas institucionais: espaços destinados aos equipamentos urbanos e equipamentos comunitários e espaços livres, vias de comunicação, parques, jardins, praças, áreas de lazer ou recreio e de sistema de circulação de veículos, pedestres e semoventes, áreas destinadas a edifícios públicos), quando do seu registro, transformam-se em bens de uso comum do povo, cabendo, pois, ao Município o dever de garantir sua vigilância, tutela e fiscalização para uso público.

Enfim, passam a constituir bens predispostos ao interesse coletivo e que desfrutam de especial proteção para que sua finalidade urbanística não seja desvirtuada por ação do Município ou de terceiros, pois qualificam-se pela: inalienabilidade peculiar (arts. 99, I, e 100 do Código Civil/2002 e art. 3º, Decreto-lei 58/37); imprescritibilidade por natureza (art. 183, § 3º, da Constituição Federal), indisponibilidade e inalterabilidade de seu fim pelo parcelador (arts. 17 e 28, da Lei 6.766/79).

O legislador pretendeu com a norma geral urbanística vedar o poder de disponibilidade sobre essas áreas não só para o loteador, mas também, para a Municipalidade. Coloca-as, portanto, sobre a tutela da Administração Pública de forma a garantir que não terão destinação diversa. Visa-se, assim, aumentar o patrimônio comunitário, pois esta é a utilidade e função social dos bens públicos de uso comum do povo, a de servirem os interesses da comunidade.

Por isso, tem-se consolidado o entendimento de que tais áreas são insuscetíveis de desafetação para posterior alienação ou cessão de direito de uso ou cessão de direito real. Neste sentido:
"O objetivo da norma é vedar ao incorporador a alteração das áreas destinadas à comunidade. Portanto, não faz sentido, exceto em casos especialíssimos, possibilitar à Administração fazê-lo. No caso concreto, as áreas foram postas sob a tutela da administração municipal, não com o propósito de confisco, mas como forma de salvaguardar o interesse dos administrados, em face de possíveis interesses especulativos dos incorporadores. Ademais, a importância do patrimônio público deve ser aferida em razão da importância da sua destinação. Assim, os bens de uso comum do povo possuem função ut universi. Constituem um patrimônio social comunitário, um acervo colocado à disposição de todos. Nesse sentido, a desafetação desse patrimônio prejudicaria toda uma comunidade de pessoas, indeterminadas e indefinidas, diminuindo a qualidade de vida do grupo. Não me parece razoável que a própria Administração diminua sensivelmente o patrimônio social da comunidade.

Incorre em falácia pensar que a Administração onipotentemente possa fazer, sob a capa da discricionariedade, atos vedados ao particular, se a própria lei impõe a tutela desses interesses" (Resp 28.058-SP, Segunda Turma, Rel. Min. Adhemar Maciel, DJ 18.12.1998).
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – Ato Impugnado – Imóvel destinado a praça pública doado pela Municipalidade a sindicato para construção de sua sede – Inadmissibilidade – Constitucionalidade do artigo 180, inciso VII da Constituição Estadual – Interpretação, ademais, do artigo 24, inciso I, da Constituição da República – Ação Procedente – Sentença confirmada.LOTEAMENTO – Praça Pública – Área destinada pelo loteador para tal finalidade – Doação pela Municipalidade a sindicato – Inadmissibilidade. Bem de uso comum do povo e não apenas dos proprietários dos lotes – Artigo 180, inciso VII, da Constituição Estadual e Lei Federal nº 6.766 de 1979 – Ação Civil Pública procedente – Sentença confirmada".(TJSP - Apelação Cível nº 273460-1 – Pedreira – Apelantes: Municipalidade de Jaguariúna e outro – Apelado: Ministério Público). (grifos nossos)
Ademais, nem mesmo a falta de implantação dos parques, dos jardins ou das praças retiram a finalidade social dessas áreas: E mesmo que não tenham sido implantados os parques, jardins, áreas verdes e afins, e nada altera para eles a proteção criada pela legislação dos loteamentos, na medida em que a tutela ecológica se faz não só em relação à situação fática presente, mas também visando a implantação futura dos melhoramentos ambientais•f, pois, caso contrário, estar-se-á em franca afronta à proteção do meio ambiente, no que ele tem de maior realce para a vida cotidiana das pessoas, isto é, o meio ambiente urbano, pondo por terra a garantia dos cidadãos, já tão frágil e incompleta, de viverem em condições mais favoráveis (ou menos desfavoráveis) de salubridade" (TJSP, Ap. Cível 167.320-1/3, 5ª Câm. Civil TJSP, Re. Des. Marco César, j. 07/05/92, v.u., in RT 684/79-80 ou RJTJESP-LEX 138/26).

Diante de tais restrições legais, tratando-se de áreas destinadas à implantação de equipamentos comunitários, destinado ao sistema de lazer, de modo algum podem ser objeto de alienação, nem tampouco serem doadas pelo Município, primeiro porque há, a priori, destinação estabelecida pela lei e pelo projeto do loteamento, nos termos os artigos 4º e 17 da Lei 6766/79, resultando, portanto, ser irregular sua desafetação.

Não se trata de questionar os méritos e bons propósitos que o SINTAX possa reunir para que a Municipalidade lhe faça a doação de uma área destinada à construção de sua sede. Em face da vedação constitucional, nenhuma entidade, pública ou privada, nem mesmo a própria Municipalidade poderia construir nesse local, exceto equipamentos comunitários, sob pena de alterar a sua destinação pública. Ressalte-se que a privatização do uso e da ocupação deste imóvel caracteriza nítido desvio de finalidade. E, ainda que se tratasse a área de um bem dominial, ou que pudesse prevalecer a transformação desse bem de uso comum do povo em dominial, o que se admite apenas ad argumentandum tantum, jamais a área poderia ser objeto de autorização de doação sem licitação, tal como o fez a Lei Municipal, em total ofensa ao art. 37, inc. XXI, da CF/88.
Ademais, a obrigação de realização de licitação, sob a modalidade concorrência, está definida no art. 17, I, da Lei 8.666/93:

Art. 17 – A alienação de bens da administração pública, subordinada à existência de interesse público evidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I – Quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e licitação, na modalidade de concorrência.

A destinação para uso exclusivo de entidade sindical não está entre as exceções previstas no art. 17 da Lei de Licitações. A lei é clara ao impor a obrigação de licitar ao Poder público no caso de alienação a particulares de bens de domínio público. Mais ainda, deveria ser justificado o interesse público em efetuar tal transação, o que em nenhum momento ocorreu, e haver avaliação prévia do imóvel, que também não ocorreu. Assim, não foram atendidos os princípios da supremacia do interesse público, da impessoalidade, da legalidade e da motivação válida do ato. Ademais, é evidente que qualquer cidadão, bem como outras entidades também gostariam de receber benefício semelhante do Poder Público, agregando ao seu patrimônio, por meio de doação, área de terras em boa localização, sem qualquer ônus, tal como se constata. Nesse passo, José dos Santos Carvalho Filho (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 19ª ed. Editora Lúmen Júris, Rio de janeiro, 2008), ao discorrer sobre a natureza da doação no Direito Público, assevera que:

Doação é o ajuste em que o proprietário (doador) transfere a outrem (donatário) bem de seu patrimônio, a título de mera liberalidade. Esse tipo de contrato é também de direito privado, sendo regulado nos artigos 538 e seguintes do Código Civil. A Administração pode fazer doação de bens públicos, mas tal possibilidade deve ser tida como excepcional e atender a interesse público cumpridamente demonstrado. Qualquer violação a tais pressupostos espelha conduta ilegal e dilapidadora do patrimônio público. (grifou-se)

Ressalte-se que não resta qualquer possibilidade de controvérsia acerca da destinação original da área em questão. O mapa extraído do memorial descritivo do loteamento onde a área se encontra é induvidoso, fl. 94, e a própria Lei Municipal n. 1.890/2010 trata a área como bem de uso comum do povo destinada a equipamento comunitário (fl.147), transformando-o em bem dominial. Ainda, pesa o fato de que o Sindicato já exercia posse ilegítima sobre a área, tal como se comprova pelos documentos de fls. 233/234, de modo que a lei em comento teve o cunho de referendar essa ocupação.
Como se não bastasse, o artigo 24, inciso I, da Constituição Federal fixa como de competência exclusiva da União, dos Estados e do Distrito Federal legislar sobre Direito Urbanístico. É verdade que o Município possui a atribuição de legislar sobre uso e ocupação do solo, assunto de interesse local, mas não pode modificar áreas cuja destinação foi estabelecida no plano original de loteamento, sob pena de afrontar o dispositivo constitucional mencionado.

Ademais, o artigo 182, "caput", da Constituição da República, estabelece que "a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes".

Sendo assim, o Município possui competência supletiva à competência da União e dos Estados, de modo que as leis municipais não podem contrariar nem a lei estadual, tampouco a lei federal nesta matéria, ou seja, não lhe compete modificar áreas cuja destinação foi estabelecida no projeto de loteamento, nem tampouco, desobedecer os requisitos do artigo 4º da lei de Parcelamento do Solo Urbano, sob pena de incorrer em inconstitucionalidade formal. Essa conclusão advém da leitura dos artigos 24, I e 30, II, VIII, da Constituição Federal.
O SINTAX, conforme ata de fls. 128/129 foi constiuído em 22/01/2008 e, segundo o Ministério Público isso ocorreu depois que o SINCAVIR, entidade sindical que também representa os trabalhadores da área de transporte, foi condenado em ação de improbidade administrativa (processo n. 0038248-73.2005.8.22.0001), que tramitou perante a 2ª Vara da Fazenda Pública desta Comarca, e na qual ficou proibido de contratar com o poder público por cinco anos (conforme sentença proferida em 27/02/2007).

Consta, ainda, da inicial que o SINCAVIR mudou de endereço indo se estabelecer na Rua Prudente de Moraes, n. 2457. Assim, mesmo que o SINCAVIR estivesse na posse do imóvel anteriormente, não se revela legítima a regularização do imóvel em favor do SINTAX.

Ainda, não restou demonstrado nesta doação qualquer interesse público justificado, pois o Município se desfez de um imóvel, muito bem localizado, sem qualquer contraprestação, beneficiando tão-só o Sindicato requerido em detrimento do erário público. Por fim, também não houve desafetação da área de modo retirar-lhe a destinação pública, e nem o respeito ao procedimento licitatório, sob a modalidade concorrência, o que ressalta, ainda mais, a ilegalidade e a inconstitucionalidade da Lei Municipal n.1.890/2010. Notável, pois, o prejuízo à coletividade.

Não resta dúvida que o comportamento administrativo do Sr. Roberto Sobrinho constitui improbidade administrativa, nos exatos termos do que dispõe o art. 10, caput, incisos I, III, VII e X e art, 11, caput e inciso I,da Lei n. 8.429/92, a seguir transcritos.

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:

I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;

III - doar à pessoa física ou jurídica, ainda que de fins educativos ou assistenciais, bens do patrimônio público, sem a observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;
VIII - dispensar indevidamente processo licitatório;

X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;
"Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, e notadamente:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência; As disposições da Lei n. 8.429/92 são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta (artigo 3º), ou seja, o beneficiário da improbidade, ainda que não agente público e ainda que pessoa jurídica, também deve ser responsabilizado.

Assim, considerando que o SINTAX foi beneficiado diretamente pelos atos de improbidade administrativa, sabendo se tratar de área destinada à implantação de equipamento comunitário, tendo ciência da ilegalidade da doação e já exercendo, inclusive, a posse sobre a mesma, tal como se comprova da análise das fls.107/117, o que importou em enriquecimento ilícito e no ato de improbidade administrativa descrita no art. 9º, XI da Lei 8.429/92.

Foram violados os princípios da legalidade, da supremacia do interesse público, da impessoalidade, dentre outros já citados nesta decisão, de modo que o pedido inicial merece acolhimento.

Apenas no que tange ao dano moral, não restou evidenciado nos autos sua ocorrência, pois em que pese a ocupação do imóvel por entidade sindical, não houve comprovação de que houve transtornos à população. Procedentes os pedidos, deve-se definir qual ou quais as penalidades, entre as várias previstas no art. 12 da Lei n. 8.429/92, são adequadas aos atos de improbidade administrativa praticados.
Ressalte-se que os atos de improbidade administrativa praticados são de extrema gravidade, pois os Requeridos tinham conhecimento de que a área doada era destinada a equipamento comunitário da população, sendo, portanto, bem de uso comum do povo e, portanto, insuscetível de alienação, inclusive havia parecer contrário da Secretaria de Regularização Fundiária e Habitação - SEMUR (fl. 140), o que comprova o dolo dos  Requeridos.

No que diz respeito à sanção de ressarcimento integral do dano, deve ser ressaltado que, para sua aplicação, nos termos do que preceitua o art. 21, I, segunda parte, da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a efetiva comprovação de dano ao patrimônio público.
Assim, não havendo nos autos provas contundentes da existência de prejuízos ao patrimônio público, tal reprimenda deve ser afastada. Já as demais penalidades devem ser aplicadas (incisos I, II e III do art. 12 da Lei 8.429).

Dispositivo

POSTO ISSO, julga-se procedente em parte a presente ação e, em consequência, condeno o MUNICÍPIO DE PORTO VELHO, ROBERTO EDUARDO SOBRINHO E O SINDICATO DOS TAXISTAS TRANSPORTES ESCOLARES TRANSPORTES TURÍSTICOS E FRETAMENTO – SINTAX, por violação aos artigos 9º, XI, 10, I, III, VIII e X e 11, I da Lei 8.429/92, à luz das argumentações acima aduzidas para:

DECLARAR a inconstitucionalidade da Lei 1.890, de 30 de junho de 2010 e a nulidade do Decreto 11.790, de 07 de julho de 2010;

DETERMINAR ao Município de Porto Velho para que restabeleça a área total destinada a implantação de equipamento comunitário/área verde no Conjunto Santo Antônio, livre e desimpedida de qualquer óbice, a fim de que atinja sua finalidade, procedendo-se as demolições necessárias; PROVIDENCIE meios necessários à implementação de projeto destinado a revitalização da área verde do Conjunto Habitacional Santo Antônio indicada nos autos. Em caso de descumprimento dessas medidas, fixa-se multa diária no valor de R$5.000,00 (cinco mil reais) limitados à R$50.000,00 (cinquenta mil reais);

Tendo em consideração a extensão do dano causado à coletividade, a gradação da improbidade praticada, sua repercussão no patrimônio do Município, bem como as demais diretrizes normativas, confirmo a antecipação dos efeitos da tutela e aplico:

I - Ao demandado Roberto Eduardo Sobrinho as seguintes penalidades gravadas no artigo 12, incisos II e III da Lei 8.429/1992,

1 - perda da função pública que porventura estiver exercendo quando do trânsito em julgado desta decisão;

2 - suspensão dos seus direitos políticos pelo prazo de 05 (cinco) anos;

3 - proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 05(cinco) anos, cujas penalidades vigorarão após o trânsito em julgado desta sentença.

4- multa civil de dez vezes o valor da remuneração percebida enquanto Prefeito Municipal de Porto Velho, que deverá ser revertida em favor do Município de Porto Velho, nos termos do art. 18 da Lei n. 8.429/92.

II - Ao demandado SINDICATO DOS TAXISTAS TRANSPORTES ESCOLARES TURÍSTICOS E FRETAMENTO DO ESTADO DE RONDÔNIA – SINTAX aplico as seguintes penalidades gravadas no artigo 12, I da Lei 8.429/1992:

1- perda do imóvel objeto desta ação bem como dos bens edificados no local;

2- pagamento de multa civil no valor do imóvel objeto desta ação;

3 - proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos.

Custas de lei.

Transitada em julgado esta sentença, expeçam-se as comunicações de ordem, inclusive ao Egrégio Tribunal Regional Eleitoral, para fins da suspensão dos direitos políticos ora determinada e demais documentos necessários.
Publique-se. Registre-se. Intime-se.
Porto Velho-RO, quinta-feira, 8 de dezembro de 2011.
Inês Moreira da Costa
Juíza de Direito